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해상경계를 놓고 지방자치단체는 물론 어민들간 분쟁이 끊이지 않고 발생하고 있다. 일부 분쟁지역에서는 공동조업구역 지정으로 분쟁을 해소했지만, 충남과 전북간 해상경계 분쟁은 한발짝도 진전을 보지 못하고 있다.

이번 기획취재를 통해 충남에만 불합리하게 조정된 해상경계로 인해 불편함을 겪고 있는 어민의 피해 실태를 파악해 대안을 모색해보고자 한다.

“해상에는 도계가 존재하지 않는다”

2012년 10월29일 서천군산간 불합리한 해상도계 갈등을 풀기위해 구성된 ‘해상경계 갈등조정 테스크포스팀협의회’에 참석한 당시 권도협 국토해양부장관은 “해상에는 도계가 존재하지 않는다”고 답변했다.

1981년 충남도의 충남전북공동수역 지정 요청에 전북도의 반대로 31년째 답보상태를 면치 못한 상태에서 국토해양부 장관의 발언내용이 알려지면서 서천군 어민들은 일제 강점기 때 획정된 이후 100여년 이상 유지되어온 불합리한 해상도계가 조정될 것이란 희망에 부풀었다.

불합리한 해상도계를 바로잡겠다는 선거공약과 함께 19대 국회의원으로 당선된 김태흠 국회의원은 농림수산식품부가 주관한 ‘해상경계 갈등 조정 T/F팀협의회’란 논의의 틀거리를 만들었지만 전북도가 1998년 대법원의 해상경계 인정 판결 등을 내세운 반대 등으로 해상도계는커녕 공동조업수역 조정 논의가 진척을 보지 못하고 있다.

서천-군산간 해상도계는 107년전인 1914년 3월1일 일제가 총독부령 제111호(1913년 12월29일 공포) ‘도의 관할구역 및 부군 명칭 위치 관할구역’이 제정 공포로 획정됐다. 이에 따라 서천, 한산, 비인 3개 군을 서천군으로 개칭하면서 관내 도서 중 개야도, 죽도, 십이동파도, 연도를 전북 옥구군에 편입했다. 같은 해 3월 충남도령 제2호로 ‘군 통합에 따른 면 명칭 개정 및 구역’을 조정했다.

총독부령 제111호는 지금의 우리나라 지방행정구역의 명칭과 체제 확립은 물론 해방이후까지 손질 없이 기본 틀이 유지되고 있다.

이에 대해 조정찬 전 법제처 행정법제국장은 ‘해상경계 획정에 관한 법률의 입법 필요성 및 입법 방향’이란 발제를 통해 제111호는 부府, 도道 및 군郡에 두는 행정구역을 열거했을 뿐 구체적으로 그 행정구역 범위를 특정한 것이 아니었다“면서 ”국토상의 어느 부분이 어느 구역에 속하는지는 사회일반의 관념에 맡겨지고 법령에서 이를 규정한 것은 아니였다“고 밝혔다.

이어 조 전국장은 “국토의 특정지점이 특정한 행정구역에 속하는지 공식적으로 파악할 수 있게 된 것은 일제가 토지조사 및 임야조사사업을 완료한 1920년대 중반”이라면서 “하지만 이 경우에도 지방자치단체의 구역이 법령에 직접 설정된 것이 아닌 지적공부상 지번의 표시로 행정구역을 명시한데 그치는 등 입법상 불완전성을 내포하고 있다”고 덧붙였다.

계속해서 조 전 법제처 행정법제국장의 발제에 따르면 총독부령 제111호는 1945년 11월5일 군정법령 제21호 제11조에 의해 효력이 지속됐고, 1949년 7월4일 제정된 지방자치법(법률 제32호)에서도 지방자치단체의 명칭과 구역이 일제 강점기 당시 부府가 시市로 하는 이외에 모두 종전에 의하고 이것을 변경하거나 폐치분합할때는 법률로써 하여야 한다“로 규정했다. 심지어 해방된 지 43년째인 1988년 4월6일 전문 개정된 지방지법 제4조(지방자치단체의 명칭과 구역)에서도 일본 총독부령 제111호가 존치돼 있고 구역변경을 수반하는 지방자치단체의 폐치, 분합은 대통령령에 의하도록 명시해 국가에 주도권이 있음을 명시하고 있다.

매립지 관할 결정 방식 지자체간 갈등과 대립 유발

현재의 충남-전북간 해상경계 표시는 1961년 국방부, 내무부, 문교부가 합동으로 우리나라 전역에 대해 정비할 때 그어졌고 이후에는 이를 근거로 한 1976년 국립지리원의 연안해역도가 간행됐다.

실제 헌법재판소는 2004년 9월 23일 당진-평택간 해상분쟁건에 대해 해상도계를 1978년 국립지리원에서 간행한 연안해역도상 경계로 인정한다고 판결한 바 있다.

하지만 대법원1부(주심 이기택 대법관)은 지난 2월4일 당진평택항 새 매립지를 놓고 20년간 당진과 평택시간 분쟁에 대해 충남도지사와 당진시장, 아산시장이 행정안전부 장관을 상대로 낸 귀속 자치단체 결정 취소 청구소송에서 원고의 청구를 기각했다. 재판부는 “당진평택항 신생 매립지는 경기도 평택시와 육지로 연결되지만, 충남 당진, 아산시와는 바다를 건너는 연륙교를 건설해야 연결될 수 있다”면서 “지형 여건상 전기, 통신, 상하수도, 가스 등을 평택시에서 공급하는 게 효율적이고 관공서 등의 거리도 평택시 쪽이 더 가깝다”면서 평택시의 손을 들어줬다.

양승조 지사는 대법원 선고 직후 도청에서 가진 기자회견에서 “현행법상 매립지 관할구역 결정에 대한 불복은 대법원 소송밖에 없는 단심 구조”라며 “헌법재판소에서 충남 관할로 인정한 해상임에도, 대법원이 이와 다른 결정을 내린 것에 대해 깊은 유감을 표하지 않을 수 없다”고 밝혔다.

양 지사는 또 “충남 바다인 아산만 해역에 조성한 매립지가 경기도 관할로 된다는 것은 누가 봐도 납득키 어려운 결정”이라며 “상식적이지도 않고 정의롭지도 않은 측면이 있다”며 재차 유감을 드러냈다

이어 양 지사는 “현재의 매립지 관할 결정 방식은 자치단체 간 갈등과 대립을 유발시키는 등 많은 문제점이 있다”며 “이를 개선해 지방자치 발전을 이루는 노력에 충남도가 앞장서도록 하겠다”고 강조했다.

1990년 수산업법 개정으로 조업구역 구분으로 변경

1914년 일제가 총독부령 제111호 부군폐합령府郡廢合令을 통해 충남에 속해 있던 어청도, 연도, 개야도 등을 전북 옥구군으로 편입시킨 것은 군산을 어업전진기지로 만들기 위한 행정편의에서 비롯됐다. 충남과 전북간의 잘못된 해상도계는 12901년 4월18일(고종 광무 5년) 오천군(현재의 보령시 오천면)을 신설하면서 당시 서천군에 속해 있던 개야도와 죽도, 비인면의 연도를 홍성군의 전천면과 안면도, 가의도를 편입한데서 비롯됐다.

일제가 부군페합령에 따라 고종이 신설했던 오천군을 해체할 때 개야도와 연도가 서천군과 비인면으로 되돌리지 않고 옥구군으로 편입하면서 지금의 불합리한 해상경계로 인한 서천과 군산 어민들간 갈등이 110여 년째 이어져 오고 있다.

부군폐합령으로 전북 옥구군에 편입된 개야도와 연도는 1929년에 발행된 서천군지에는 연도(烟島), 동파도(東坡島, 현 십이동파), 쌍도雙島 모도(茅島 띠섬), 고도姑島, 개야소도(開也召島, 현 개야도) 죽도竹島, 소죽도小竹島, 대죽도大竹島, 유자도(有子島, 현 유부도)가 서천도서로 표기돼 있다.

‘현재 서천군 수계관련 자료를 보면 어청도를 비롯한 개야도와 연도가 군산으로 흡수되면서 서천군 해상도계가 장항을 기준으로 한 북위 36도가 아닌 행정구역(섬 기준)을 포함하고 있다. 만일 섬들이 군산에 편입되지 않았다면 어민들이 공동조업수역으로 지정해줄 것을 요구하고 있는 해상도계 36도선을 경계로 어청도, 연도, 개야도가 서천군 수계 내로 편입된다’

어찌됐건 현재 불합리한 해상도계로 인해 군산은 전북조업구역의 60%(어청도, 개야도, 연도)를 차지하게 됐고, 반대로 서천은 충남 조업구역의 4%만을 차지하는 데 그치고 있다.

논란이 되고 있는 어청도와 군산시의 거리는 65km 떨어져 있지만 장항읍 유부도와는 57km, 서면 마량리와는 44km로 전북 군산보다 충남 서천이 가깝다.

이처럼 불합리한 해상도계는 1990년 수산업법 개정과 함께 조업구역을 구분하는 경계로 바뀌면서 어민들의 어로활동을 가로막는 장애물이자 도계침범에 따른 범법자로 전락하게 됐다.

해상도계 최대 피해자는 충남연안선망

서천군에 따르면 지난 2018년부터 지난해까지 도계위반 불법어업 단속현황에 따르면 2018년 군산해경 24건, 군산시 14건 등 9개 기관으로부터 61건 단속됐고, 2019년에는 31건, 2020년에는 군산해경 18건, 부안해경 4건, 전라북도 7건, 군산시 6건, 서해어업관리단 6건 등 41건이 적발됐다. 앞서 2002년 이후 2012년까지 10년동안 서천군 어선이 전북해역에서 조업하다 붙잡힌 사례는 2002년 11건 포함 300여건에 1억9500만원의 과징금을 물었다. 이 가운데 어업정지건수는 181건으로 전체 처분건수의 65.7%에 달하고, 멸치를 잡는 연안선망이 전체 영업 정지건의 90%를 차지했다. 서천지역 연안어선어선들이 해상도계를 침범하다 적발되면 벌금을 물고 1년에 3회 적발시 어업면허가 취소된다.

충남연안선망은 본선 2척과 운반선 1척으로 선단을 이뤄 충남도내 연안에서만 멸치잡이를 할 수 있도록 돼 있다. 이 업종은 한통의 어구로 조업을 하는데 조업기간은 6월20일부터 10월말까지 약 4개월이지만 멸치 최고 성어기인 7월 한 달간 세목망 사용금지기간으로 정해 막대한 피해를 보고 있다며 멸치 산란기에 맞춰 세목망 사용금지기간을 조정해줄 것을 요구하고 있다.

이를 위해 충남연안선망은 2019년과 지난해 마량항에서 세목망 사용금지기간 조정 등을 요구하며 해상시위를 벌인 바 있다.

하지만 해양수산부는 충남연안선망측에 “2015년부터 2019년까지 5년동안 실시한 국립수산과학원의 서해안 난·자치어 조사에서도 7월에 멸치를 포함한 여러 어종의 난·자치어 분포가 많아 7월 세목망 사용금지 기간이 서해안 주요어종 보호에 기여하는 것으로 나타났다”며 “수산자원 보호 및 어업조정을 위한 불가피한 조치였다”며 연안선망의 요구를 받아들이지 않았다.

1년 4개월간의 조업기간 중 세목망 사용 금지 1달과 기상 악화 등으로 조업에 나설 수 있는 기간이 불과 80여일에 그치는데다 어획량 감소, 도계침범 단속이 겹치면서 적자를 면치 못하고 있다. 연안선망선주의 경우 보통 1년에 1억 원 가량 적자를 보는 것으로 알려졌다.

연충남연안선망 박익한 협회장은 “불합리한 해상도계로 인해 연안선망 선주와 선장이 가장 많이 피해를 보고 있다”며 “현재 북위 36~37도 선상에 걸쳐 있는 해상도계를 북위 36도로 재설정해줘야 한다”고 말했다.

이어 그는 “해상도계 재설정이 전북도와 군산시의 반대로 어렵다면 경남 남해와 전남 여수의 경우처럼 공동조업수역구역으로 지정해 서천지역 어민들이 마음 놓고 조업할 수 있도록 해줘야 한다”고 말했다.

한편 군산시와 전북도는 1998년 대배원 해상경계 인정 판결 등을 내세워 서천군과 충남도의 해상도계 조정요구를 반대하고 있다.

충남연안선망협회측이 요구하는 해상도계 조정을 위해 충남도와 서천군, 국회의원, 도군의원 모두 합심 노력해 일제 강점기 일본인들이 행정편의로 획정한 개야도와 연도 등을 강점기 이전으로 되돌려야 한다.